La participation des habitants à Mayotte : enjeux et perspectives

le 1 décembre 2016

A partir de son travail sur la démocratie participative avec la mise en place des comités de jeunes et des conseils citoyens, le CDR propose une note sur les enjeux de la participation des habitants.

Introduction : Les enjeux de la participation citoyenne sur le territoire mahorais

De quelle participation parle-t-on ?

Au cœur de la réforme de la politique de la ville lancée en octobre 2012, la participation des habitants s’est vue réaffirmée dans la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014, comme condition de réussite et d’efficacité des nouveaux contrats de ville. C’est la création des Conseils Citoyens qui garantit une place aux habitants dans toutes les instances de pilotage et d’évaluation du contrat de ville. Les Conseils Citoyens sont des espaces de réflexion et de proposition permettant de faire remonter les besoins des habitants, de favoriser l’adéquation entre les projets proposés et ces besoins, et de faciliter les initiatives citoyennes. Leur création a été initiée au cours d’une concertation nationale et notamment avec le rapport Bacqué – Mechmache « Cela ne se fera pas sans nous ». La mise en place de cette démarche de participation est une étape par laquelle les habitants développent une prise de conscience du rôle qu’ils peuvent jouer dans la vie de leur commune.

Au cours des vingt dernières années, la participation des habitants s’est imposée comme un enjeu majeur dans la construction des politiques publiques, et notamment dans la politique de la ville. Cela fait écho à un contexte de « crise » de la démocratie représentative. Celle-ci repose sur le principe de l’élection au suffrage universel, « un homme, une voix », permettant à chacun, de manière indirecte, de peser sur la décision au moment de l’élection. Or depuis plusieurs années, cette conception est jugée insuffisante pour permettre à chacun d’avoir une chance égale d’influencer la décision. L’éloignement des citoyens à l’égard des représentants n’a cessé d’augmenter. La démocratie participative devient dans cette perspective à la fois une exigence fonctionnelle de démocratie et un idéal. En effet, un des fondements de la démocratie délibérative et représentative est qu’une décision n’est légitime que si elle a pu être discutée et travaillée par l’ensemble de ceux qu’elle concerne. Elle doit intégrer tous les points de vue, faire le tour des arguments et des intérêts pour asseoir sa légitimité. Ce n’est pas parce qu’une autorité est élue que sa décision est légitime à elle seule, c’est parce qu’elle aura fait en sorte de construire chacune de ses décisions avec le point de vue de ceux qu’elle intéresse. Or dans notre système, le débat public est atrophié, ceux qui sont le plus près du pouvoir sont les plus actifs dans le processus de délibération et parfois les plus éloignés des réalités vécues par le reste de la population. L’idée est donc d’élargir le cercle.

La création d’instances de participation institutionnalisées, dont les conseils citoyens font partie, participe à l’élargissement du cercle. Mais celles-ci ne doivent pas exclure ou marginaliser des formes de participation à la vie publique non institutionnalisées qui prennent la forme de revendication, d’interpellation ou comme on le voit à Mayotte des formes de participation à la vie publique que nous appellerons « traditionnelles ».

 

Les enjeux de la participation à Mayotte

Les figures de participation à la vie locale

La société mahoraise fonctionne sur le principe de prééminence du groupe sur l’individu. Cela se retrouve notamment dans l’éducation des enfants qui est l’affaire de tous : la famille élargie.  Par ailleurs, au sein du groupe social, le doyen d’âge a une place plus importante que celle de ses cadets. Ces « règles » qui ont façonné la société traditionnelle mahoraise pendant des années sont encore aujourd’hui observées, du moins dans leurs principes. Les cadis (chefs religieux) demeurent une figure de référence dans la prise de décision collective.

Il ne faudrait pas oublier les femmes qui jouent un rôle important dans le débat public. Dans les années 1960 – 70, les chatouilleuses, officiellement le collectif des femmes pour la vie publique, se sont battues pour réduire l’influence des autres îles de l’archipel des Comores sur Mayotte et arrimer cette dernière à la République française. Aussi surnommées soroda, elles agissaient concrètement là où le parti Mouvement populaire mahorais ne pouvait agir. Sous la conduite de Zéna M’Déré, plusieurs centaines de femmes étaient organisées en commandos et prenaient à partie les responsables politiques comoriens. A travers leur rôle de chatouilleuse, ces femmes ont pesé dans l’histoire de Mayotte. Les femmes leaders se positionnent aujourd’hui comme héritières de ce mouvement, et comptent peser dans le débat public par des actions sur le mode de la protestation.

En effet, aujourd’hui, tradition et modernité cohabitent. Ainsi, la place de l’individu au sein de la société s’impose davantage, notamment avec la libéralisation de l’école et l’ouverture de l’île vers l’extérieur.

Une population jeune

D’après les chiffres produits par l’INSEE en 2012, un peu plus de la moitié de la population à Mayotte a moins de 18 ans. Notamment parce que Mayotte est, à la fois le plus récent des départements français et le plus jeune en termes de démographie, la jeunesse et la cohésion sociale sont deux thèmes que nous ne pouvons pas aborder séparément. Dans un contexte de modernisation de la société, ces deux thématiques sont intrinsèquement liées. Les jeunes porteurs de ces évolutions sont les premiers touchés par ces changements socio-économiques. La reconstruction d’un lien social, sur des bases nouvelles, est donc un vrai défi pour la jeunesse de Mayotte et plus largement pour toute la société mahoraise. De ce fait, la participation des habitants chez les jeunes revêt un enjeu particulier sur le territoire.

Ainsi, il est plus que nécessaire de prendre en compte le contexte local dans la construction d’espaces de participation citoyenne, notamment les conseils citoyens.

 

I – La mise en place d’instances de participation citoyenne sur le territoire : retour sur expérience.

La Dynamique Jeune : prendre en compte de la parole des jeunes
Le lancement de la Dynamique Jeune part d’un constat : Mayotte est le département le plus jeune de France, 55% de la population a moins de 18 ans et 60% a moins de 25 ans. La politique en faveur de la jeunesse, sans doute plus qu’ailleurs, est un enjeu majeur du projet de développement local. Aux prises avec un certain nombre de difficultés, cette jeunesse est par ailleurs une vraie richesse pour ce tout nouveau département.

La naissance des comités de jeunes, initiée par la Ligue de l’enseignement et le CDR a eu pour objectif de développer la participation des jeunes à la vie de leur commune et du département à travers un accompagnement des professionnels et de la jeunesse mais surtout d’alimenter les politiques publiques à partir de la parole récoltée auprès de ces jeunes. Le CDR s’est alors chargé de l’accompagnement des 10 communes qui faisaient l’objet d’un Contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) dans le lancement d’une dynamique autour de la participation citoyenne des jeunes et de la constitution des comités jeunes. La ligue de l’enseignement travaillait avec les autres communes.

Ce projet s’est déroulé en deux phases :

  • Une période de lancement sur la période 2013 – 2014 a permis d’initier et de mettre en place les Comités de Jeunes au sein de chaque commune.
  • La période 2014 – 2015 a été une phase de structuration des Comités de Jeunes. Cette phase a eu pour objectif de consolider chaque Comité de Jeunes afin de pérenniser la dynamique initiée en 2013. Les enseignements tirés des constats de la phase de lancement ont permis d’adapter le fonctionnement des Comités de Jeunes.

L’action du CDR de Mayotte dans le cadre de la dynamique jeune s’est articulée autour de trois axes de travail qui ont donné lieu à des formes d’intervention particulières :

  • La sensibilisation au niveau départemental de l’intérêt de promouvoir la participation des jeunes à la vie locale, départementale, régionale, nationale et internationale ;
  • La qualification et la mise en réseau des professionnels et des élus pour renforcer leurs connaissances, leurs compétences et les outiller  sur les questions de participation des jeunes ;
  • La création, la coordination et la co-animation d’espaces de participation des jeunes (les Comités de Jeunes).

En 2015, les conseils citoyens, créés dans le cadre de la politique de la ville, ont fait leur apparition dans les villages prioritaires de Mayotte. Ces espaces de participation inédits engagent de nouveaux enjeux pour la prise en compte de la parole des jeunes.

Les conseils citoyens, selon la loi, ont pour objectif de garantir une place aux habitants dans toutes les instances de pilotage du contrat de ville en créant un espace de propositions et d’initiatives à partir des besoins des habitants.

Les Comités de Jeunes déjà structurés sont alors un moyen efficace pour relayer la parole des jeunes dans ces instances. Ces deux espaces de participation sont mis en lien grâce à une représentation des comités de jeunes au sein des conseils citoyens.

Ainsi, la création de comités de jeunes dans les communes de Mayotte, la formation des professionnels co-animant ces comités, la sensibilisation des jeunes aux politiques publiques et la formation de ces jeunes à structurer leur discours et leur savoir-être pour dialoguer avec les élus sur les politiques jeunesse amorcées en 2013, prend forme en 2015 avec la prise en compte de ces jeunes dans les conseils citoyens.

 

La mise en place des conseils citoyens

Comment adapter le cadre de référence sur le territoire ?

La mise en place des conseils citoyens est encadrée par la loi. Le cadre de référence apporte par ailleurs des éléments de préconisation pour aider à leur création. A Mayotte, les conseils citoyens ont été mis en place avec le souci de respecter le cadre de la loi, mais aussi de penser des espaces de participation citoyenne qui soient adaptés au contexte local. Nous l’avons vu en introduction, certaines dynamiques de participation des habitants existent déjà sur le territoire et sont intrinsèquement liées à l’identité et au mode de fonctionnement de la société mahoraise. Il s’agit donc de s’appuyer sur le territoire.

Dans la continuité des formations engagées sur la question de la participation et dans le cadre de la Dynamique Jeune, le CDR  a également lancé depuis 2013 dans le cadre de la réforme, une dynamique de réflexion autour de cette question. Un cycle de qualification sur la participation des habitants a permis de combiner différents supports de travail.

Ce cycle a eu pour objectif de favoriser la co-construction et la participation de tous (habitants, associations, acteurs économiques, collectivités, services de l’Etat…) à toutes les étapes de la mise en place de la nouvelle politique de la ville. Il a été construit en trois temps :

  • Un accompagnement à la formalisation de projets dans le cadre de la bourse nationale en faveur de la participation des habitants : le CDR a travaillé avec la commune de Mamoudzou pour présenter un projet au CGET qui consistait à recueillir la parole des habitants du village de Kawéni[1] par des jeunes du village via la réalisation d’un support vidéo. Ce projet intitulé « Kawéni Hima[2] » a par la suite reçu le soutien financier du CGET.
  • Deux temps de qualification sur la « co-construction et participation au cœur de la politique de la ville » ont permis, notamment, d’aborder la question des conseils citoyens et des formes de participation existantes sur Mayotte.
  • Trois co-formations[3] ont permis de croiser les points de vue d’élus, d’habitants, d’associatifs, et de professionnels sur le déploiement d’un dispositif participatif tel que les conseils citoyens. Ces trois matinées ont réuni autour de la table, des habitants, des membres associatifs, des techniciens professionnels et des élus. La participation des élus a permis de créer le dialogue entre techniciens et élus et entre élus et habitants et/ou associations.

 

Ces temps de rencontre et de réflexion ont permis de relever un certain  nombre d’éléments préconisés pour adapter la démarche de création des conseils citoyens sur le territoire :

  • La difficile application du principe de tirage au sort

Comme nous l’avons évoqué précédemment, Mayotte est en pleine transition,  notamment sur le plan administratif. De plus, une part importante de la population est étrangère. Ainsi, les listes électorales ou les listes de la CAF ne sont pas représentatives de la population. Cependant, l’esprit du tirage au sort qui est d’aller chercher des personnes qui n’auraient pas spontanément participé, doit être pris en compte dans la méthode proposée.

  • La nécessaire prise en compte des notabilités traditionnelles qui jouent un rôle majeur dans la société.
  • La prise en compte de la parole des jeunes peut passer notamment par des comités jeunes.

 

Méthodologie proposée pour la mise en place des conseils citoyens sur le territoire

Dans le cadre de l’élaboration de leurs contrats de ville, plusieurs communes de Mayotte ont conventionné avec le CDR. Ce conventionnement impliquait pour sept d’entre elles (Mamoudzou, Bouéni, Petite-Terre, Chirongui, Kani-Kely, Ouangani, Tsingoni) l’accompagnement à la création et à la structuration des Conseils citoyens. L’ensemble des démarches de constitution des Conseils citoyens se sont appuyées sur les ressources locales existantes :

  • les pratiques de participation citoyenne déjà existantes ;
  • la présence de référents communaux sur les questions de participation des habitants ;
  • le dynamisme des associations.

 

 

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Points de vigilance et leviers

Des questionnements récurrents observés lors de la mise en œuvre des conseils citoyens ont été soulevés par les habitants :

1)     sur les missions du conseil citoyen

S’il est avéré que la mission première des conseils citoyens est de participer au contrat de ville, en revanche il reste difficile de déterminer la portée de l’ensemble des missions de ces instances : le conseil citoyen est-il un organe de consultation, de co-construction ou d’action ? Face à des habitants qui souhaitent la plupart du temps concrétiser des projets au sein de leur quartier, le pilier portant sur le cadre de vie pourrait constituer une entrée pragmatique, facilitant la dynamique de groupe.

2)    sur le portage associatif

Le portage juridique constitue l’une des problématiques majeures soulevées par les participants dans la mise en œuvre des conseils citoyens. Concernant la possibilité d’un statut associatif, les avis sont divergents. Certains estiment que la constitution du conseil citoyen en association est nécessaire pour instaurer un véritable processus démocratique, permettant également le financement des projets pouvant être réalisés dans le cadre du contrat de ville.

En revanche, les questionnements et inquiétudes sur ce type de statut sont nombreux

  • Craintes sur la possibilité de devenir un contre-pouvoir ou une tribune politique ;
  • Problème de concurrence avec les autres associations du quartier ;
  • Problème de hiérarchisation des membres du conseil citoyen et de la déresponsabilisation de ceux qui ne sont pas dans le bureau ;
  • Craintes sur les impacts liés à la cohésion d’un collectif encore fragile
  • Problème d’intégration de personnes extérieures au quartier / d’accueil de nouveaux adhérents alors que la liste des membres fait l’objet d’un arrêté préfectoral.

 

3)    sur l’intégration des représentants du conseil citoyen dans les instances du contrat de ville

La présence de représentants du conseil citoyen dans les instances du contrat de ville est une obligation prévue par la loi. Si la majorité des sites a officialisé cette intégration, en revanche des doutes et réticences subsistent : doutes quant aux modalités de sélection des membres ; réticences quant au caractère de ces instances, jugées trop « techniques » voire fastidieuses, qui rendrait difficile à des « non-professionnels de la politique de la ville » la compréhension des réunions et compromettrait leur assiduité.

4)    sur les difficultés à mobiliser certaines catégories de population

Le constat est unanime : il est très difficile de mobiliser les populations étrangères venant des îles voisines, les Comores. Or, selon le recensement 2012 de l’INSEE, environ 40 % de la population sur le territoire est étrangère. Il s’agit là d’une question très sensible soulevée lors des réunions de constitution des conseils citoyens. Dans de nombreux villages, la participation des populations étrangères est problématique pour les habitants, pour certains « ils ne font pas partis de la vie du village [1]». En revanche on remarque dans d’autres villages ayant une importante population comorienne, la présence de « représentants » de cette communauté au sein des conseils citoyens : des notables identifiés et présents depuis longtemps sur le territoire. Ces exemples sont à prendre en compte pour imaginer des conseils citoyens qui pourraient être un espace de dialogue et de médiation entre les différentes communautés.

On constate une difficulté à mobiliser de façon paritaire hommes et femmes au sein des conseils citoyens : ce sont soit en majorité des femmes qui se mobilisent soit en majorité des hommes.

Parallèlement à ces points de vigilance, plusieurs leviers sont à noter :

  • Une forte mobilisation des habitants sur les questions de société : on assiste à une réelle volonté de peser dans les décisions des pouvoirs publics chez les habitants. Ils se rendent disponibles pour participer aux instances de suivi du contrat de ville.
  • Un réseau associatif dense sur le territoire qui peut servir de base pour la mobilisation d’habitants, et de relais d’information sur le territoire.
  • Les comités de jeunes : La présence de coordinateurs et animateurs de comités de jeunes dans les communes peuvent être un relais d’information auprès des jeunes.
  • Une ingénierie qui se densifie dans les communes : les communes entrantes ont recruté des adultes-relais qui deviennent, dans la plupart des cas, référents des conseils citoyens.

 

II – Quelles perspectives ?

L’enjeu central de la démarche de démocratie participative à travers la mise en place des conseils citoyens repose dans la prise en compte de la parole des habitants par les pouvoirs publics. Cela implique un changement dans le fonctionnement actuel de la démocratie représentative.

Les conseils citoyens n’auront de sens que s’ils sont portés politiquement au niveau communal et intercommunal. On peut se demander comment accompagner les élus qui sont souvent eux-mêmes d’anciens acteurs associatifs et ont expérimenté le partage du pouvoir. Les élus sont-ils favorables aux conseils citoyens ? Pour beaucoup, ils savent désormais qu’ils n’ont plus le choix. Alors, quitte à ne pas avoir le choix, autant bien faire les choses et garantir les conditions de la réussite. Décider qu’il n’y aura pas d’élus dans la composition et au sein des espaces de débats des conseils citoyens n’est pas suffisant pour arriver à des résultats intéressants. C’est pourquoi, la mise en place de co-formations est essentielle. Cela permet d’organiser un regard croisé entre les élus, les habitants, les associations et les acteurs de terrain. Il faut que les membres représentant les conseils citoyens lors des instances de pilotage du contrat de ville soient en mesure de discuter d’égal à égal avec les élus et les techniciens.

La montée en compétence des habitants et des professionnels

Les conseils citoyens sont des partenaires à part entière du contrat de ville : ils ont vocation à participer à la prise de décision dans les comités techniques et les comités de pilotage des contrats de ville. Or la participation des conseils citoyens à ces espaces nécessite d’en avoir une compréhension minimum, afin de s’approprier pleinement la démarche du contrat de ville et de prendre toute leur  place dans les instances de décision : un socle de connaissances sur la politique de la ville et les politiques publiques et le « jargon » qui en est relatif. Les membres des conseils citoyens ont donc besoin de formation à ce propos.

De plus,les rapports de force ne se jouent pas uniquement au niveau des connaissances, les membres des conseils citoyens ont également besoin de formation sur la prise de parole en public, ainsi que sur les relations partenariales.

Sortir de l’injonction des dispositifs pour construire une stratégie locale

Dans le contexte de réforme de la politique de la ville (au moins un quartier prioritaire par commune) les instances de participation citoyenne se développent notamment à destination des jeunes mais aussi à l’ensemble de la population. Dans ce sens, il est nécessaire, pour chaque territoire, de se mobiliser autour de la construction d’une stratégie globale de participation des habitants et de prise en compte de cette participation dans les décisions politiques. C’est pourquoi le CDR de Mayotte se propose de collaborer avec les communes et les acteurs volontaires pour construire ces stratégies.

La proposition d’accompagnent au déploiement d’une stratégie globale de participation, présentée ci-dessous, s’inscrit dans une volonté de mettre l’habitant au cœur des projets de son quartier, notamment ceux inscrits dans le cadre des contrats de ville ; et d’accompagner les communes dans cette démarche. Pour les territoires qui ne sont pas encore dotés d’un conseil citoyen dans leurs quartiers prioritaires, cette stratégie d’accompagnement s’articulera particulièrement autour de leur création.

Télécharger la note intégrale


[1] Parole d’habitant
[1] Quartier prioritaire de la politique de la ville faisant par ailleurs l’objet d’un Nouveau programme national de rénovation urbaine.
[2]Shimaoré de « Kawéni, lève-toi »
[3] Formations conjointes entre habitants, associations, élus, professionnels visant au croisement des savoirs et des pratiques.

 

 

 

 

 

 

 

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